Vorratsdatenspeicherung – der EuGH in der Zwickmühle und die übereilte Euphorie der Datenschützer_innen

Am. 12. Dezember 2013 veröffentlichte Generalanwalt Pedro Cruz Villalón, der für die beim EuGH anhängigen Verfahren zur Vorratsdatenspeicherungs-Richtlinie 2006/24/EG zuständig ist, seine Schlussanträge (Rechtssache C-293/12 – Vorratsdatenspeicherung I). Die Generalanwälte unterstützen den Gerichtshof in seinen Entscheidungen, indem sie über die Schlussanträge vorab eine unverbindliche rechtliche Einschätzung zu den in Frage stehenden Problemen abgeben. Deren Erwägungen können, müssen aber nicht von den Richtern aufgegriffen werden.

Die Ausführungen des Generalanwalts zur Grundrechtswidrigkeit der in Frage stehenden Richtlinie sind schon für sich genommen in mehrerlei Hinsicht bemerkenswert. Dies betrifft – um nur ein Beispiel zu nennen – die Abgrenzung von Art. 7 GRCh – Achtung des Privat- und Familienlebens und Art. 8 GRCh – Schutz personenbezogener Daten anhand der Qualität des Datums. Der Generalanwalt unterscheidet zwischen „klassischen“ personenbezogenen Daten, die lediglich der Identifikation der Person dienen, und neuen, in ihrer Qualität darüber hinaus gehenden Daten, die beispielsweise die Erstellung eines Verhaltensprofils ermöglichen. Art. 8 GRCh soll nur die klassischen personenbezogenen Daten schützen, Art. 7 GRCh schütze die noch sensibleren Daten.

Ein besonders interessanter Aspekt ist aber der Umstand, dass der Generalanwalt den EuGH mit seiner Einschätzung in ein Dilemma führt, weil er sich zu dessen Rechtsprechung in Widerspruch setzt. So meint der Generalanwalt, die Richtlinie verletze Art. 7 Grundrechte-Charta (GRCh), weil sie keinerlei Regelungen bzgl. des Zugriffs auf die Daten durch nationale Sicherheitsbehörden treffe, sondern lediglich die Speicherung der Daten durch die Telekommunikationsanbieter vorschreibe. In seiner ersten Entscheidung zur Vorratsdatenspeicherung (Rechtssache C-301/06 – Vorratsdatenspeicherung II) stellte der EuGH hingegen fest, dass die Richtlinie mit Unionsrecht vereinbar sei, gerade weil sie sich auf die Speicherpflichten beschränke.

Nun kann dem Generalanwalt keineswegs Untreue gegenüber der Autorität des EuGH vorgeworfen werden. Vielmehr ist ihm diese unterschiedliche Haltung in Bezug auf den Regelungsumfang möglich, weil die Vorlagegenstände beider Verfahren unterschiedlicher Natur waren, wie gleich noch erläutert wird. Gleichwohl scheint die anfängliche Euphorie unter Datenschützer_innen hinsichtlich der erwarteten Aufhebung der Richtlinie durch den EuGH nach Veröffentlichung der Schlussanträge im vergangenen Monat unbegründet, wenn man sich die Erwägungen des EuGH in Vorratsdatenspeicherung I ansieht.

Das Verfahren zur Vorratsdatenspeicherung I – Die Kompetenzfrage

In Vorratsdatenspeicherung I hatte der EuGH die Frage zu entscheiden, ob die Richtlinie auf die richtige Kompetenzgrundlage (anders: Rechtsgrundlage) gestützt wurde, wobei er aus prozessualen Gründen die Grundrechtsproblematik nicht beantworten durfte und deshalb unberücksichtigt ließ. Die Frage nach der richtigen Kompetenzgrundlage stellt sich für den Unionsgesetzgeber immer, da er nach dem europarechtlichen Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nur in den Bereichen tätig werden darf, die nach den europäischen Verträgen in die Kompetenz der EU fallen. Der Gerichtshof bestätigte die vom Unionsgesetzgeber vorgesehene Stützung der Richtlinie auf die Kompetenz der EU zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes gem. Art. 95 EG (heute Art. 114 AEUV), da es zum damaligen Zeitpunkt in den Mitgliedstaaten unterschiedliche und teils überhaupt keine gesetzlichen Pflichten zur Vorratsdatenspeicherung gab, was zu unterschiedlichen finanziellen Belastungen der in den verschiedenen Mitgliedstaaten operierenden Telekommunikationsanbieter führte und somit den Wettbewerb verzerrte. Dass die Richtlinie darüber hinaus (oder gar ganz vorwiegend?) den nationalen Sicherheitsbehörden die Strafverfolgung und Strafverhütung erleichtern sollte, war hierfür nach Ansicht des EuGH unschädlich. Eine weitere Kompetenzgrundlage neben der zur Verwirklichung des Binnenmarktes musste nicht herangezogen werden. Dies war aber nur deshalb der Fall, weil sich die Richtlinie auf bloße Speicherpflichten beschränkte und Regelungen den Zugriff betreffend vollständig den Mitgliedstaaten überließ.

Das Verfahren zur Vorratsdatenspeicherung II – Die Grundrechtsfrage

Nunmehr ist vom EuGH die in Vorratsdatenspeicherung I ausgeklammerte Frage der Vereinbarkeit der Richtlinie mit den Grundrechten zu entscheiden. Hier stellt sich das Fehlen jeglicher Regelungen über den Zugriff auf die Daten, die für die Stützung der Richtlinie auf die Binnenmarktkompetenz notwendig war, nach Ansicht des Generalanwalts als problematisch dar. Es liege ein Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 GRCh vor, der für Eingriffe in die dort gewährleisteten Rechte eine gesetzliche Grundlage fordert. Zwar sei mit der Richtlinie selbst eine gesetzliche Grundlage für die Grundrechtseingriffe gegeben. Art. 52 Abs. 1 GRCh gehe aber über dieses formale Erfordernis hinaus und fordere gewissermaßen eine ausreichende gesetzliche Grundlage, die einer gewissen Präzision bedarf. Die „Qualität des Gesetzes“ sei entscheidend. Der EU-Gesetzgeber müsse, wenn er schon eine derart massive Verletzung von Grundrechten durch den Zugriff auf die gespeicherten Daten ermögliche, jedenfalls grundsätzliche Anforderungen an die Zugriffe auch selbst regeln. Schaffe er selbst diese Möglichkeit, könne er die Verantwortung zur Wahrung der Grundrechte nicht den vollziehenden Mitgliedstaaten überlassen. Jedenfalls die Regelung durch Formulierung von Grundsätzen für den Zugriff auf die Daten sei deshalb notwendig ebenfalls Sache des Unionsgesetzgebers gewesen. Damit sei die Richtlinie rechtswidrig, gerade weil sie nicht den Zugriff auf die Daten regele, sondern sich auf bloße Speicherpflichten beschränke.

Darüber hinaus hält der Generalanwalt die Richtlinie insbesondere wegen der langen Speicherfristen auch für unverhältnismäßig und auch insofern für mit den Unionsgrundrechten unvereinbar.

Entscheidung des EuGH weiter offen

Fraglich ist, wie dieser darauf reagieren wird. Es wären verschiedene Lösungen denkbar, die hier nicht im Einzelnen besprochen werden sollen. Jedenfalls erweist sich aber die durch die Medien im Zuge der Veröffentlichung der Schlussanträge verbreitete Erwartung, der EuGH würde den Erwägungen der Generalanwälte in der Regel und somit auch in diesem Fall jedenfalls vollumfänglich folgen, als vorschnell. Anders als sonst üblich war der EuGH mit dem konkreten Rechtsakt hier schon einmal befasst und äußerte sich relativ weitreichend zu bestimmten Aspekten, die damals lediglich im Lichte der Kompetenzfrage erörtert wurden, die aber nach Ansicht des Generalanwalts zugleich auch im Rahmen der Grundrechtsfrage von Bedeutung sind. Damit legte sich der Gerichtshof gewissermaßen auch in diesem Bereich fest. Er scheint die Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Allgemeinen nicht gänzlich auszuschließen. Die Richter hätten dies sonst bereits im Rahmen seiner Entscheidung zur Kompetenzfrage auch trotz der prozessualen Beschränkung deutlich machen können, denn die positive Entscheidung hinsichtlich der Kompetenzfrage ergibt keinen Sinn, wenn der Rechtsakt in jedem Fall wegen anderer Rechtshürden scheitert.
Deshalb darf die Entscheidung des EuGH weiterhin mit Spannung erwartet werden. Es ist unwahrscheinlich, dass der Gerichtshof die Richtlinie ohne weitere Beanstandungen durchwinken wird. Einige Erwägungen des Generalanwalts, insbesondere hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit, sind durchaus überzeugend. Selbst wenn der EuGH dem Generalanwalt aber in sämtlichen Punkten folgen sollte bedeutet dies nicht das generelle Aus für die Vorratsdatenspeicherung. Die vom Generalanwalt geforderten Maßnahmen zur Verhinderung von Grundrechtsverletzungen lassen sich vom Unionsgesetzgeber ohne größere Schwierigkeiten umsetzen ohne die Maßnahme als solche abzuschaffen. Ausreichend hierfür sind nach Ansicht des Generalanwalts zusätzliche Regelungen für den Zugriff auf gespeicherte Daten und eine Verkürzung der maximalen Speicherfrist von bisher zwei Jahren auf nur noch ein Jahr. Selbst für die Übergangszeit bis zur Verabschiedung einer überarbeiteten Richtlinie soll der EuGH nach Ansicht des Generalanwalts die Weitergeltung der Richtlinie trotz der Grundrechtswidrigkeit anordnen. Somit wird die Vorratsdatenspeicherung kommen – es sei denn der EuGH geht in seiner Einschätzung der Grundrechtsproblematik noch weiter als der Generalanwalt und hält die Maßnahme für generell unvereinbar mit der Grundrechte-Charta. Das allerdings scheint nach den bisherigen Erfahrungen im Umgang mit den Schlussanträgen der Generalanwälte eher unwahrscheinlich.

Weiterführende Links:

• EuGH, Urt. v. 10.2.2009, Rs. C-301/06 (Vorratsdatenspeicherung I).
• EuGH, Schlussanträge, Rs. C-293/12 (Vorratsdatenspeicherung II).
• Die bevorstehende Entscheidung des EuGH aus rechtlicher Perspektive eingehend antizipierend Daniel Thym, Wer kontrolliert den digitalen Frankenstein? Die Zukunft der Vorratsdatenspeicherung, www.verfassungsblog.de v. 17.12.2013.

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