{"id":24110,"date":"2015-07-23T16:02:14","date_gmt":"2015-07-23T14:02:14","guid":{"rendered":"https:\/\/www.hiig.de\/en\/?p=24110"},"modified":"2019-02-18T10:55:27","modified_gmt":"2019-02-18T09:55:27","slug":"the-special-investigator-for-the-nsa-parliamentary-investigation-committee-of-the-bundestag-german-parliament","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.hiig.de\/en\/the-special-investigator-for-the-nsa-parliamentary-investigation-committee-of-the-bundestag-german-parliament\/","title":{"rendered":"The special investigator for the NSA parliamentary investigation committee of the Bundestag (German parliament)"},"content":{"rendered":"

This article first\u00a0appeared in the\u00a0Verfassungsblog<\/a>.<\/em><\/p>\n

The blog post examines the legality of the German government\u2019s proposal to install a special\u00a0investigator for the NSA parliamentary investigation committee in light of the democratic\u00a0principle of separation of powers.<\/em>
\nRecently the German government refused the committee\u2019s request to release the so-called\u00a0selector lists (“Selektorenlisten”). These lists were originally handed out to the BND (German\u00a0Federal Intelligence Service) by US intelligence services to match the terms on the lists with\u00a0German intelligence data. The German government argues that releasing the data could lead\u00a0to a serious risk to the German public welfare (“Staatswohlgef\u00e4hrdung”) as the US\u00a0government in that case threatened to cancel the bilateral intelligence services\u2019\u00a0collaboration. Instead the German government suggested a special investigator who would\u00a0inspect the questionable information in the committee\u2019s place.<\/em>
\nThe blog post concludes that a special investigator \u2013 installed by the government or by the\u00a0investigative committee, respectively \u2013, who will inspect the documents in lieu of the\u00a0investigation committee, cannot suffice the parliamentary right of investigation. The text\u00a0then explores under which circumstances the government could refuse the data release\u00a0based on the argument of a serious risk to the German public welfare. It continues analysing\u00a0to which extent this refusal could be reviewed by the German Constitutional Court.<\/em><\/p>\n

Im Nachgang zu den Snowden-Ver\u00f6ffentlichungen hat der Bundestag im Auftrag aller Fraktionen einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss zur NSA-Aff\u00e4re eingesetzt<\/a>. Dieser NSA-Untersuchungsausschuss soll Ausma\u00df und Hintergr\u00fcnde der Aussp\u00e4hung ausl\u00e4ndischer Geheimdienste in Deutschland sowie Kenntnis, Beteiligung, Entgegenwirken und Nutzen von Stellen des Bundes aufkl\u00e4ren. Die Mitglieder des Ausschusses<\/a> setzen sich aus vier Mitgliedern der CDU\/CSU-Fraktion, zwei Mitgliedern der SPD-Fraktion und jeweils einem Mitglied der oppositionellen Fraktionen B\u00fcndnis 90\/Die Gr\u00fcnen und Die Linke zusammen.<\/p>\n

Zuletzt pr\u00e4gte die Diskussion um die Einsicht der Ausschussmitglieder in die sog. NSA-Spionagelisten die Wahrnehmung der Arbeit des Ausschusses. Es handelt sich dabei um Listen, die Suchbegriffe (\u201eSelektoren\u201c) der US-Geheimdienste enthalten und anhand derer der Bundesnachrichtendienst seine Daten durchsuchte. Die Bundesregierung weigert sich, diese Liste an den NSA-Untersuchungsausschuss herauszugeben. Sie verweist auf ein v\u00f6lkerrechtliches Abkommen mit den USA, das man nicht verletzen d\u00fcrfe. Andernfalls f\u00fcrchte man einen schweren Schaden f\u00fcr die Zusammenarbeit deutscher Sicherheitsbeh\u00f6rden mit den US-Geheimdiensten. Man habe die USA in der Sache konsultiert; eine Offenlegung der Suchbegriffe wurde jedoch abgelehnt<\/a>. Stattdessen hat die Bundesregierung nun die Einsetzung eines Sonderbeauftragten vorgeschlagen<\/a>, der die Sichtung der Liste vornehmen und anschlie\u00dfend dem Untersuchungsausschuss Bericht erstatten soll. Nach diesem Vorschlag setzt die Bundesregierung den Sonderbeauftragten formal ein und bestimmt, welche Erkenntnisse der Beauftragte dem Ausschuss mitgeteilt werden sollen. Der Untersuchungsausschuss hat lediglich ein Mitspracherecht: er kann Personen vorschlagen und Fragen zur Pr\u00fcfung vorgeben.<\/p>\n

Dieser Kompromissvorschlag ist heftig umstritten und wirft verfassungsrechtliche Bedenken auf:\u00a0Wird ein derartig bestellter Sonderbeauftragter der Funktion und dem Recht des Bundestages zur Kontrolle der Exekutive gerecht?<\/strong><\/p>\n

Das parlamentarische Untersuchungsrecht<\/h3>\n

Das Parlament ist im gewaltenteilenden Staat vornehmlich zur Gesetzgebung und zur Kontrolle der Regierung berufen. Im Hinblick auf letzteres stattet Artikel\u00a044 GG<\/a> den Bundestag mit dem Recht aus, parlamentarische Untersuchungen durchzuf\u00fchren. Dieses Recht wurde im Untersuchungsausschutzgesetz (PUAG<\/a>) einfachgesetzlich ausgeformt. Das Plenum ist Inhaber des Untersuchungsrechts. Es kann die damit verbundenen Befugnisse jedoch nicht selbst wahrnehmen, sondern setzt einen besonderen Ausschuss ein, dem es einen Untersuchungsauftrag erteilt. Im \u00dcbrigen gestaltet der Ausschuss das anschlie\u00dfende Untersuchungsverfahren eigenst\u00e4ndig und erhebt, grunds\u00e4tzlich in \u00f6ffentlicher Verhandlung, die zur Ausf\u00fchrung des Untersuchungsauftrags erforderlichen Beweise. Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses erfolgt auf Grundlage eines Antrags durch Mehrheitsbeschluss. Dabei bewirkt Art.\u00a044 Abs.\u00a01 S.\u00a01 GG jedoch, dass der Bundestag die Einsetzung beschlie\u00dfen muss<\/em>, wenn der darauf gerichtete Antrag von mindestens einem Viertel seiner Mitglieder unterst\u00fctzt wird. Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses wird dadurch zum Recht einer qualifizierten Minderheit zur Regierungskontrolle (und damit unter den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems vorzugsweise zu einem Instrument der Opposition).
\nTeil des umfassenden parlamentarischen Kontrollrechts ist die in \u00a7\u00a018 PUAG<\/a> ausformulierte Vorlagepflicht f\u00fcr alle s\u00e4chlichen Beweismittel, insbesondere Akten, durch Stellen der \u00f6ffentlichen Hand des Bundes. Das Recht auf Aktenvorlage geh\u00f6rt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum Wesenskern des Untersuchungsrechts und folgt unmittelbar aus Art.\u00a044 Abs.\u00a01 GG.<\/p>\n

Schranken des parlamentarischen Untersuchungsrechts<\/h3>\n

Andererseits ist die parlamentarische Kontrolle im gewaltenteilenden Staat nicht unbegrenzt, sondern unterliegt \u2013 wie die T\u00e4tigkeit aller Staatsgewalten \u2013 verfassungsrechtlichen Schranken. Dazu z\u00e4hlt auch das Staatswohl, vgl. \u00a7\u00a018 Abs.\u00a01 PUAG i.\u00a0V.\u00a0m. Art.\u00a044 Abs.\u00a01 GG und \u00a7\u00a096 StPO<\/a>. Unter die Staatswohlbelange fallen unter anderem der Schutz der Funktionsf\u00e4higkeit der Nachrichtendienste und deren Zusammenarbeit mit ausl\u00e4ndischen Diensten. Das Staatswohl kann daher beispielsweise gef\u00e4hrdet sein, wenn durch die Weitergabe einer Information ein (vollst\u00e4ndiger oder teilweiser) Ausschluss Deutschlands aus der internationalen nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.8.2013 \u2013 20 F 9\/12, Beck-Rs. 2013, 55772 Rn.\u00a015). Gleichwohl betont das BVerfG, dass bei der Auslegung der Staatswohlgef\u00e4hrdung im Rahmen des Art.\u00a044 GG zu ber\u00fccksichtigen sei, dass das Staatswohl nicht nur der Regierung, sondern auch dem Bundestag anvertraut sei (vgl. BVerfGE 67, 100, 136<\/a>; 124, 78, 123\u2006f.<\/a>). Dem Geheimhaltungsinteresse der Bundesregierung k\u00f6nne ggf. durch Geheimnisschutzma\u00dfnahmen des Untersuchungsausschusses Rechnung getragen werden (vgl. \u00a7\u00a014 Abs.\u00a01 Nr.\u00a04 PUAG<\/a> \u2013 Ausschluss der \u00d6ffentlichkeit, \u00a7\u00a015 PUAG<\/a>\u2013 Geheimnisschutz i.\u00a0e.\u00a0S., \u00a7\u00a016 PUAG<\/a> \u2013 Zugang zu Verschlusssachen, \u00a7\u00a018 Abs.\u00a02 PUAG<\/a> \u2013 schriftliche Begr\u00fcndung). In der Regel k\u00f6nne sich die Regierung daher gegen\u00fcber dem Bundestag nicht auf das Staatswohl berufen \u2013 vor allem, wenn beiderseits wirksame Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden getroffen wurden (auch wenn die Befolgung der Geheimschutzvorschriften ein Bekanntwerden nicht ausschlie\u00dfe, denn diese Tatsache betreffe alle drei Gewalten). Die Regierung kann sich demnach nur ganz ausnahmsweise aus Staatswohlbelangen (und zwar wenn diese selbst bei Beachtung der erforderlichen Geheimschutzvorschriften im Parlament gef\u00e4hrdet w\u00e4ren) auf eine vollst\u00e4ndige Informationssperre berufen.<\/p>\n

Sonderermittler der Regierung<\/h3>\n

Diese oben beschriebene Kontrollfunktion des Bundestages kann ein Sonderbeauftragter, der durch die Regierung (also der vom Parlament zu kontrollierenden Staatsmacht) eingesetzt wird und der nicht das Recht hat, dem Ausschuss frei \u00fcber seine Erkenntnisse Auskunft zu geben, nicht ausf\u00fcllen. Ein derartiger Sonderermittler untergr\u00fcbe die Eigenst\u00e4ndigkeit des Parlaments \u2013 und zwar auch, wenn die Vertreter der Regierungskoalition im Ausschuss dem Vorschlag zustimmten.
\nDer Bundesregierung ist es zwar unbenommen, einen eigenen Ermittler einzusetzen. Mit dem parlamentarischen Untersuchungsrecht st\u00fcnde dies jedoch in keiner rechtlichen Beziehung.<\/p>\n

Sonderermittler des Untersuchungsausschusses<\/h3>\n

W\u00fcrde hingegen \u2013 wie in \u00a7\u00a010 PUAG<\/a> vorgesehen \u2013 der Untersuchungsausschuss (statt der Regierung) den Ermittlungsbeauftragteneinsetzen, w\u00e4re dieser Ermittler grunds\u00e4tzlich geeignet, den Kontrollauftrag des Bundestages zu unterst\u00fctzen. In erster Linie beschafft und sichtet ein solcher Beauftragter Materialien f\u00fcr den Ausschuss.
\nUnter Berufung auf ein vertrauliches Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages berichten unter anderem der \u201eSpiegel\u201c<\/a> und \u201eDie Zeit\u201c<\/a>, dass es jedoch rechtlich unzul\u00e4ssig sei, den Ermittlungsbeauftragten Akten sichten zu lassen, dem Untersuchungsausschuss jedoch den Einblick zu verweigern. Ein Ermittlungsbeauftragter sei lediglich eine Hilfsperson des Parlaments. Herren der Kontrolle blieben stets die Ausschussmitglieder. Ein Ermittlungsbeauftragter k\u00f6nne daher nicht mehr Rechte haben als der Ausschuss selbst. Demnach k\u00f6nnte der Vorschlag der Regierung auch nicht mittels eines vom Ausschuss eingesetzten Sonderermittlers umgesetzt werden.<\/p>\n

K\u00f6nnten jedoch die Ausschussmitglieder verbindlich und dauerhaft auf dieses Recht, auch bei Einschaltung eines Ermittlungsbeauftragten die Ermittlungsunterlagen selbst einsehen zu d\u00fcrfen, verzichten? Dann k\u00f6nnte sich n\u00e4mlich der Ausschuss doch den Vorschlag der Regierung zu eigen machen und einen Sonderermittler beauftragen, zu dessen Gunsten er auf die eigene Einsichtnahme verzichtet.
\nAls Herren des Verfahrens m\u00fcssen die Ausschussmitglieder grunds\u00e4tzlich auf ein einzelnes Untersuchungsrecht verzichten k\u00f6nnen. Dabei darf jedoch der Minderheitenschutz aus Art.\u00a044 Abs.\u00a01 S.\u00a01 GG, der sich im Verfahren der Beweiserhebung fortsetzt (vgl. \u00a7\u00a017 Abs.\u00a02 PUAG<\/a>; BVerfGE 105, 197, 222<\/a>), nicht unterlaufen werden. Ein Verzichtsbeschluss muss demnach durch eine einsetzungsberechtigte qualifizierte Minderheit verhindert werden k\u00f6nnen. Mit anderen Worten muss das notwendige Quorum die f\u00fcr einen Beweiserhebungsantrag erforderliche Minderheit (\u00a7\u00a017 Abs.\u00a02 PUAG: \u00bc der Ausschussmitglieder) \u00fcbersteigen, also mehr als 75\u00a0% betragen. Davon ist in Sachen NSA-Selektorenliste jedoch nicht auszugehen, da die Ausschussmitglieder der Opposition bereits ihren Widerstand angezeigt haben.<\/p>\n

Aber k\u00f6nnte stattdessen das Plenum des Bundestages, in dem die Opposition weniger als 25\u00a0% der Sitze innehat, einen solchen Verzicht beschlie\u00dfen?
\nDer Bundestag (als Inhaber des Untersuchungsrechts) ist nur dazu befugt, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen und aufzul\u00f6sen. Das Recht des Plenums, auf den Verfahrensgang des Untersuchungsausschusses Einfluss zu nehmen, ist verfassungsrechtlich dadurch begrenzt, dass das Plenum nur den Untersuchungsauftrag erteilen, die Untersuchung aber nicht selbst f\u00fchren darf (BVerfGE 67, 100, 124;<\/a> 77, 1, 41<\/a>). Die Gestaltung des Untersuchungsverfahrens ist allein Sache des Untersuchungsausschusses. Ergo kann der Bundestag nicht anstelle des Ausschusses auf das Einsichtsrecht in die Selektorenliste verzichten.<\/p>\n

Die geplante Einsetzung eines Sonderermittlers \u2013 sei es durch die Regierung, sei es durch den Untersuchungsausschuss \u2013 kann also die grundlegende Problematik, dass die Selektorenliste nicht vom Ausschuss eingesehen werden soll, nicht l\u00f6sen.<\/p>\n

Staatswohlgef\u00e4hrdung \u2013\u00a0vollst\u00e4ndige Informationssperre<\/h3>\n

Die Bundesregierung kann die Preisgabe der Selektorenliste dann wie bereits erl\u00e4utert nur noch verweigern, wenn dies tats\u00e4chlich Staatswohlbelange derart gef\u00e4hrden w\u00fcrde, dass (auch bei Einhaltung der Geheimschutzvorschriften im Parlament) eine vollst\u00e4ndige Informationssperre gerechtfertigt ist.
\nDiese Frage wird \u2013 weil die Opposition bereits mit einer Klage droht \u2013 letztlich wohl vom BVerfG beantwortet werden. Das Gericht muss bei der Entscheidung die oben beschriebenen widerstreitenden Interessen und ihre Bedeutung im Verfassungsgef\u00fcge abw\u00e4gen. Bei dieser Beurteilung ist besonders kritisch, dass vorliegend nicht lediglich zwei Institutionen des Bundes (Regierung und Parlament) beteiligt sind, sondern indirekt auch ein fremder Staat<\/a>. Die Drohung der USA, bei Offenlegung der Selektorenliste die Zusammenarbeit ihrer Geheimdienste mit denen deutschen Diensten zu beenden, wird so mittelbar zum Staatswohlinteresse der Bundesrepublik. Dadurch h\u00e4ngt also die M\u00f6glichkeit zur Aus\u00fcbung eines verfassungsrechtlich gew\u00e4hrleisteten Kontrollrechts des Bundestages im Endeffekt vom politischen Gebaren eines Drittstaates ab. Eine auf dieser fremden Entscheidung beruhende Weigerung der Regierung ist zwar grunds\u00e4tzlich m\u00f6glich, muss aber aus rechtsstaatlichen Gr\u00fcnden zumindest auf ein Mindestma\u00df an Plausibilit\u00e4t gepr\u00fcft werden k\u00f6nnen (vgl. BVerwG, 20 F 1.11 vom 10.01.2012<\/a>, Rn.\u00a014\u00a0ff. \u2013 allerdings zu \u00a7\u00a099 VwGO). Andernfalls w\u00fcrde die parlamentarische Kontrolle in diesen F\u00e4llen praktisch leer laufen.
\nAber worauf kann sich diese Plausibilit\u00e4tskontrolle vorliegend beziehen? Auf die Behauptung der Bundesregierung, dass die Zusammenarbeit mit den USA durch Offenlegung Schaden nehmen k\u00f6nnte? Oder auch auf die Plausibilit\u00e4t beziehungsweise Berechtigung dieser Drohung seitens der USA?
\nDie Bundesregierung behauptet, dass die Funktionsf\u00e4higkeit der deutschen Nachrichtendienste allein von der Entscheidung der USA \u00fcber die Fortsetzung der Kooperation abh\u00e4nge. Eine solche Entscheidung h\u00e4tte die Bundesregierung hinzunehmen \u2013 egal ob sie berechtigt beziehungsweise nachvollziehbar w\u00e4re oder nicht. Daher kann die Weigerung der Bundesregierung unter Ber\u00fccksichtigung ihrer besonderen Einsch\u00e4tzungspr\u00e4rogative nur bez\u00fcglich folgender drei Aspekte auf Plausibilit\u00e4t \u00fcberpr\u00fcfen werden:<\/p>\n