Datentreuhänder als Schlüssel zum Datenteilen : Ansätze, Herausforderungen und Empfehlungen für die Umsetzung

Die vorliegende Studie präsentiert die Ergebnisse einer dreijährigen Begleitforschung zu den vom Bundesministerium für Forschung, Technik und Raumfahrt (BMFTR) geförderten „Projekten zur Entwicklung und praktischen Erprobung von Datentreuhandmodellen in den Bereichen Forschung und Wirtschaft“. Datentreuhänder sind in diesem Zusammenhang als intermediäre Strukturen zu verstehen, die den technisch-organisatorischen Austausch von Daten zwischen Datengebenden und -nutzenden bewerkstelligen. Im Rahmen der Begleitforschung erfolgte zunächst eine Bestandsaufnahme der geförderten Pilotprojekte und anderer Anwendungsbeispiele sowie der wissenschaftlichen Literatur zur möglichen Rolle von Datentreuhändern in Datenökosystemen. Darauf aufbauend identifizierte und systematisierte die Begleitforschung zentrale Herausforderungen und erste Lösungsansätze für den Aufbau und Betrieb von Datentreuhändern. Die Analyse der eigens erhobenen Daten sowie die konzeptionellen Arbeiten der Begleitforschung orientierten sich dabei an vier Querschnittsthemen, die in ihrer Wechselwirkung untersucht wurden: 1. Technische Infrastruktur, 2. Rechtliche Rahmenbedingungen, 3. Geschäfts- und Betriebsmodellentwicklung sowie 4. Akzeptanz, Standardisierung, Zertifizierung und Skalierung. Die Befunde der Begleitforschung sowie die daraus abgeleiteten Handlungsempfehlungen richten sich nicht nur an bestehende und künftige Betreiber von Datentreuhändern, sondern auch an politische Entscheidungsträger und Akteure aus Wissenschaft und Wirtschaft sowie Zivilgesellschaft, die am Aufbau einer funktionsfähigen Datenökonomie beteiligt sind. Daneben richtet sich die Studie an alle Interessierten an der Schnittstelle von Forschung, Innovation und Digitalisierung. Ausgangshypothese der Begleitforschung war, dass Daten aufgrund eines ungünstigen Wert- Risiko-Verhältnisses nur begrenzt innerhalb und zwischen Sektoren (Wissenschaft, Wirtschaft) geteilt werden, auch wenn das vermehrte Teilen von Daten aus gesamtgesellschaftlicher und insbesondere innovationspolitischer Sicht wünschenswert wäre. Demnach schrecken potenzielle Datengebende oftmals davor zurück, ihre Daten zu teilen, da sie einen Kontrollverlust bezüglich der weiteren Verwendung dieser Daten fürchten. Außerdem halten vermeintliche und tatsächliche Compliance-Risiken Datengebende und Datennutzende gleichermaßen in vielen Fällen vom Datenteilen ab. Gleichzeitig ist der mögliche Wert, der sich sowohl für Datengebende als auch -nutzende aus dem Datenteilen ergeben kann, oftmals schwer zu bemessen. Diesen Umstand fasst die Begleitforschung unter dem Begriff Wert-Risiko- Dilemma zusammen. Als neutrale Instanzen haben Datentreuhänder das Potenzial, einen fairen Interessensausgleich zwischen Datengebenden und -nutzenden zu ermöglichen, gegebenenfalls neue Vertrauensbeziehungen anzubahnen und den technisch-organisatorischen Zugang zu qualitativ hochwertigen Daten unter Wahrung des Datenschutzes sowie der Interoperabilität zu garantieren. Diese These lässt sich anhand der konzeptionellen Überlegungen theoretisch und in Anbetracht der empirischen Befunde praktisch validieren. Theoretisch lässt sich herleiten, dass Datentreuhänder den Wert des Datenteilens positiv beeinflussen und das damit einhergehende Risiko des Kontrollverlusts über die geteilten Daten für die Datengebenden sowie Compliance-Risiken für Datengebende und -nutzende senken können. Voraussetzung dafür ist, dass Datentreuhänder Vertrauen zwischen Datengebenden und -nutzenden schaffen und sich selbst als vertrauenswürdige Akteure platzieren, dass sie rechtliche Unsicherheiten reduzieren und Mehrwerte für Datengebende und -nutzende ermöglichen. Die empirischen Auswertungen der Begleitforschung führen zu folgenden Kernbefunden: Die BMFTR-geförderten Pilotprojekte konnten insbesondere technische und rechtliche Anforderungen an den Aufbau von Datentreuhändern in verschiedenen Domänen identifizieren und entsprechende Lösungsansätze erproben. Gleichzeitig bestätigen die in den Pilotprojekten aufgeworfenen Fragen und weiteren Befunde der Begleitforschung, dass bestimmte technische, rechtliche und wirtschaftliche Herausforderungen einem breiten Einsatz Datentreuhänder als Schlüssel zum Datenteilen: Ansätze, Herausforderungen und Empfehlungen für die Umsetzung v von Datentreuhändern derzeit noch entgegenstehen. Lösungsansätze für einige dieser Herausforderungen konnten von der Begleitforschung, wie im Folgenden dargestellt, empirisch identifiziert und konzeptionell weiterentwickelt werden. Zunächst ist festzustellen, dass Datenteilen vor allem dann für Datengebende und -nutzende interessant ist, wenn konkrete und wertvolle Anwendungsfälle für die so geteilten Daten klar erkennbar sind. Für den Erfolg von Datentreuhändern ist es daher aus Sicht der Begleitforschung essenziell, dass diese die relevanten Datenbestände, Branche(n), Technologien, Märkte, Geschäftsmodelle und Kulturen der Akteure im Datenökosystem sehr gut kennen. Außerdem sollten sie ein gewisses Standing bei den relevanten Akteuren haben, um akzeptiert zu werden. Dies wiederum hat Implikationen für die zu wählende Geschäftsstrategie und mögliche Skalierung des jeweils gewählten Datentreuhandmodells. Aus rechtlicher Sicht ist durch die Betreiber von Datentreuhändern zunächst zu klären, wer über den Zugriff auf und die Verwendung von zu teilenden Daten bestimmt und welche Compliance-Risiken sich hieraus für Datengebende und -nutzende ergeben. Aus rechtlicher Sicht ist eine wesentliche Funktion von Datentreuhandmodellen, die Compliance-Risiken der Datenteilenden sowie die mit der Kontrolle dieser Risiken üblicherweise verbundenen Kosten zu reduzieren. Vor diesem Hintergrund entwickelte die Begleitforschung eine Typologie von Datentreuhandmodellen, welche Fallgruppen nach der Intensität der Compliance-Risiken und dem erforderten Umfang an Kontrollmechanismen klassifiziert. Je nach Risiko können die Daten entweder der Allgemeinheit als offene Daten bereitgestellt, nur bestimmten vertrauenswürdigen Datennutzenden zugänglich gemacht oder gar nicht als Rohdaten, sondern ausschließlich in Form von darauf aufbauenden Analyseergebnissen zwischen Datengebenden und -nutzenden geteilt werden. Einem Datentreuhänder kommt dann die Funktion zu, die entsprechenden rechtlichen, technischen und organisatorischen Infrastrukturen zur Verfügung zu stellen. Ein wichtiger Begriff, der diese Infrastrukturen beschreibt, sind die sogenannten sicheren Datenverarbeitungsumgebungen. Ein zentraler Befund der Begleitforschung ist es, dass der aktuelle auf das Teilen von Daten zugeschnittene deutsche wie europäische Rechtsrahmen (insbesondere der Data Governance Act bzw. DGA) zwar wichtige Schritte in Richtung vertrauensfördernder Infrastrukturen macht. Um vor allem die Rechtssicherheit für Datengebende und -nutzende sowie Datentreuhänder in der Praxis ui erhöhen, müsste der Rechtsrahmen allerdings noch stringenter und konsistenter auf dieses Ziel ausgerichtet werden. Denn die Rechtssicherheit zeigt sich in den Pilotprojekten sichtbar als ein Hemmnis für den Aufbau von Datentreuhändern und Datenökosystemen. Die von der Begleitforschung auf empirischer Basis konzeptionell aufgestellten Fallgruppen können dabei helfen, das je nach Intensität der jeweils vorliegenden Risiken und möglichen Interessenskonflikte zwischen Datengebenden und -nutzenden am besten geeignete Datentreuhandmodell zu identifizieren. Aus den rechtlichen Anforderungen für Datentreuhandmodelle lassen sich technische Bausteine für deren Umsetzung ableiten. Diese Bausteine bilden das fundamentale Gerüst, um den vertrauensvollen Austausch und die Nutzung von Daten zu ermöglichen. Auch wenn die konkrete Ausgestaltung je nach Anwendungsfeld variieren kann, müssen Datentreuhänder dabei jedoch immer bestimmte Anforderungen in Bezug auf Interoperabilität, Datensicherheit und Datenminimierung erfüllen, um sich am Markt etablieren zu können. Interoperabilität bezieht sich hierbei auf Schnittstellen und Datenmodelle für eine reibungslose Datenübertragung. Unter dem Gesichtspunkt der Datensicherheit müssen geeignete Maßnahmen für die Authentifizierung, Autorisierung, Protokollierung, Datenverschlüsselung und Zertifizierung ergriffen werden. Datenminimierung bezieht sich darauf, dass nur jene Informationen offengelegt werden, die für den jeweiligen Anwendungsfall unabdingbar sind. Die Begleitforschung präsentiert einen Baukasten, der je nach Anwendungsfall geeignete Bausteine zur Erfüllung dieser zentralen Anforderungen enthält. Daneben spielen technische, rechtliche und organisatorische Standards bei der erfolgreichen Etablierung von Datentreuhändern eine Rolle. Es zeigt sich, dass Vertrauen nicht allein durch Datentreuhänder als Schlüssel zum Datenteilen: Ansätze, Herausforderungen und Empfehlungen für die Umsetzung vi die Wahl geeigneter technischer Bausteine entsteht, sondern meist nur im Zusammenhang mit transparenten Prozessen, Zertifizierungen, glaubwürdigen Betreibern und partizipativen Governance-Strukturen. Insgesamt steht die Entwicklung von Standards sowohl für Daten(teilen) als auch für Datentreuhänder noch am Anfang. Die Begleitforschung konnte in den untersuchten Pilotprojekten verschiedene Ansätze zur Standardisierung des Datenaustauschs identifizieren, insbesondere im Bereich Medizin- und Gesundheitsforschung sowie in der Forstwirtschaft. Auf Standards können wiederum Zertifizierungen aufgesetzt werden, die Governance, Finanzierung, Datenzugangsregeln, Datensicherheit, Ethik und Nachhaltigkeit sowie Qualität der durch einen Datentreuhänder geteilten Daten ausweisen. Entsprechende Maßnahmen werden von den Pilotprojekten für wünschenswert gehalten, finden sich jedoch bislang noch nicht in der Praxis. Die aktuell unzureichende Verfügbarkeit allgemein akzeptierter Standards für Daten, Datenteilen und Datentreuhänder stellt eine Hürde sowohl für die weitere Entwicklung der einzelnen Datentreuhänder als auch für eine stärkere Interoperabilität zwischen verschiedenen Datentreuhändern dar. Als vergleichsweise wichtige Entwickler standardisierter Komponenten haben z. B. Gaia-X und die International Data Spaces Association aber auch andere Datenrauminitiativen und -technologien wie SOLID (Social Linked Data) mittelfristig das Potenzial, die Entwicklung zu stärkerer Interoperabilität zu unterstützen. Auch die Entwicklung tragfähiger Geschäftsmodelle für den langfristigen Betrieb von Daten- treuhändern gestaltet sich in der Pilotprojekt-Praxis herausfordernd. Es bestehen Unsicherheiten bei der Bepreisung von Daten, der langfristig tragfähigen Finanzierung von Datentreuhändern sowie bei der Wahl eines geeigneten Betriebsmodells für diese. Grundsätzlich sind die wenigsten Betreiber eines Datentreuhänders rein monetär motiviert – vielmehr hoffen diese meist, neue datenbasierte Anwendungsfälle zu ermöglichen, die wiederum ihnen und anderen Akteuren im Datenökosystem zugutekommen. Dennoch müssen die Kosten für den Betrieb eines Datentreuhänders zumindest gedeckt werden. Dies kann sowohl mittels for-profit- als auch über non-profit-Modelle organisiert werden. Je nach Anwendungsdomäne wird von den Pilotprojekten eine öffentliche Trägerschaft bevorzugt, etwa in der Domäne der Medizinforschung, oder aber privatwirtschaftliche Träger, wie etwa in der Energiebranche oder der Wohnungswirtschaft. Bei der Finanzierung des Datentreuhänders werden von den Pilotprojekten tendenziell Abonnementmodelle gegenüber transaktionsbasierten pay-per-use- Ansätzen bevorzugt. Eine europaweite sowie domänenübergreifende Skalierung von Datentreuhandmodellen ist derzeit noch kaum absehbar, wird jedoch von an Datentreuhändern beteiligten Akteuren für wünschenswert erachtet. Skalierung wird dabei von diesen eher als Zusammenschluss föderierter, aber eigenständiger Datentreuhänder verstanden, denn als Expansion einzelner Datentreuhänder in neue geografische oder sektorale Märkte. Die technische Interoperabilität von Datentreuhändern – etwa durch die Standardisierung von technischen Bausteinen – ist somit eine zentrale Voraussetzung, um Skalierung zu ermöglichen. Insgesamt bestätigen die Befunde die Eingangshypothese der Begleitforschung, wonach Datentreuhänder ein mögliches Instrument zur positiven Beeinflussung des Wert-Risiko- Dilemmas beim Datenteilen darstellen. Dabei wird sich aller Voraussicht nach nicht das eine, domänen- und sektorübergreifend zu bevorzugende Datentreuhandmodell durchsetzen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sich ein modularer Werkzeugkasten aus rechtlichen, technischen und organisatorischen Bausteinen etablieren wird. Hierzu leistet die Begleitforschung mit ihrer Systematisierung von Fallgruppen des Datenteilens und entsprechend zu wählenden Funktionen eines Datentreuhänders einen Beitrag. Aus den Befunden lassen sich erste Handlungsempfehlungen für Datentreuhandbetreiber, politische Entscheidungsträger, Vollzugsbehörden und die öffentliche Verwaltung, sowie für Wissenschaft und Wirtschaft ableiten. Diese Empfehlungen liegt die Erkenntnis der Begleitforschung zu Grunde, dass neben der geeigneten Wahl von Lösungen durch die Betreiber die rechtlichen, technischen und ökonomischen Rahmenbedingungen maßgeblich Datentreuhänder als Schlüssel zum Datenteilen: Ansätze, Herausforderungen und Empfehlungen für die Umsetzung vii die Erfolgsaussichten von Datentreuhändern beeinflussen. Das gemeinsame Ziel aller Akteure sollte dabei die Überwindung des eingangs aufgeworfenen Wert-Risiko-Dilemmas sein. Datentreuhandbetreiber sollten vor allem klar definieren, welchen Mehrwert und welche Funktionen sie für Datengebende und -nutzende bieten. Je nachdem, wie die Antwort auf diese Frage ausfällt, lassen sich unterschiedliche technische und rechtliche Bausteine und ein geeignetes Geschäftsmodell inklusive Trägerschaft und Finanzierungsansatz wählen. Sinnvoll wäre es außerdem, auf einheitliche technische Komponenten zu setzen, um eine spätere Skalierung des Datentreuhänders zu ermöglichen. Um Vertrauen im Ökosystem aufzubauen, sollten Datentreuhandbetreiber außerdem eine geeignete Rechtsform wählen (die sich je nach Anwendungsfeld unterscheiden mag) und strategische Partnerschaften mit relevanten Akteuren aufbauen. Um das Datenökosystem in Gang zu bringen, sind neben den Datentreuhändern selbst aber auch Datengebende und -nutzende aufgefordert, entsprechende Dienste zu nutzen und sich an entsprechenden Referenzprojekten zu beteiligen. Der Gesetzgeber hat Hebel, um die Rechtssicherheit fürs Datenteilen wie auch für den Betrieb von Datentreuhändern zu erhöhen. Insbesondere auf europäischer Ebene sollte erörtert werden, den DGA dahingehend umzugestalten, dass Datentreuhänder alle Funktionen übernehmen können, die nötig sind, um zur Auflösung des Wert-Risiko-Dilemmas im jeweiligen Ökosystem beizutragen. Daneben sollte die Politik Standardisierung und Zertifizierung von Datentreuhändern und Komponenten intensiver anstoßen bzw. unterstützen. Die öffentliche Hand kann auch eine Vorreiterrolle einnehmen, etwa, in dem sie selbst Daten der Verwaltung mittels Datentreuhändern teilt oder indem sie Anwendungsfälle für Datentreuhänder in einem Repository systematisiert sammelt. Das BMFTR hat die Erprobung und Skalierung von Datentreuhändern bereits mittels vierer Förderrichtlinien unterstützt. Weitere Anschubfinanzierung von Datentreuhändern durch öffentliche Einrichtungen kann gerechtfertigt sein, sollte aber daran geknüpft sein, dass hierbei auf Standardkomponenten zurückgegriffen wird und die organisierte Zivilgesellschaft sowie Interessengruppen im jeweiligen Datenökosystem noch stärker einbezogen werden. Die Wissenschaft generiert einen beträchtlichen Teil der Daten, die für die Lösung gesamtgesellschaftlicher Probleme von Relevanz sind. Sie findet sich daher oft in der Rolle der Datengebendeno wn wieder, aber auch in der Rolle der Datennutzenden, wenn sie Forschung auf Grundlage von Daten Dritter betreibt. Akteure der Wissenschaft sind daher aufgerufen, sich unter anderem an der Standardisierung von Datenformaten zu beteiligen und interdisziplinär den Beitrag von Datentreuhändern zur Überwindung des Wert-Risiko-Dilemmas weiter zu beforschen. Auch sollte die Wissenschaft durch die Nutzung von Datentreuhändern zu deren Etablierung beitragen. Neben der Wissenschaft spielt die Wirtschaft eine zentrale Rolle beim Aufbau einer florierenden Datenökonomie. Unternehmen sind wichtige Akteure als Kunden von Datentreuhändern. Unternehmen und Verbände sollten sich aus Sicht der Begleitforschung daher stärker an der Entwicklung von entsprechenden Standards beteiligen, als Referenzkunden für Datentreuhänder engagieren und bereit sein, interne Daten über sichere Datenverarbeitungsumgebungen mit Dritten zu teilen. Die Befunde der Begleitforschung zeigen auf, dass einem breiten Einsatz von Datentreuhändern in der Praxis derzeit noch rechtliche, technische und organisatorische Herausforderungen entgegenstehen. Die Begleitforschung zeigt hier Lösungsansätze auf, die empirisch über die Pilotprojekte identifiziert und konzeptionell-analytisch weiterentwickelt wurden. Gleichzeitig besteht aber aus Sicht der Begleitforschung auch weiterer Forschungsbedarf, insbesondere hinsichtlich vertrauensbildender Maßnahmen für Datentreuhänder und das Datenteilen, technischer Aspekte zur Erhöhung von Datenintegrität und -nutzbarkeit sowie der Interoperabilität, der Wechselwirkungen zwischen Rechtsformen und Geschäftsmodellen sowie der Wahl eines geeigneten Betreibers und der Bepreisung von geteilten Daten. Die identifizierten Herausforderungen beim Aufbau funktionierender Datentreuhänder als Schlüssel zum Datenteilen: Ansätze, Herausforderungen und Empfehlungen für die Umsetzung viii Datentreuhänder sind aus Sicht der Begleitforschung zu meistern, und die Lösungsansätze können erfolgreich zum Einsatz gebracht werden, wenn Betreiber, Politik, Wissenschaft und Wirtschaft hier eng zusammenarbeiten. Unter dieser Voraussetzung können Datentreuhänder einen wertvollen Beitrag zum Aufbau von Datenökosystemen leisten, mit entsprechenden positiven Wirkungen auf Innovation und Wertschöpfung in Deutschland und in Europa.